Von Cyber-Angst, China-Kompetenz sowie ost- und westdeutschen Unternehmen

Das aktuelle Jahresgutachten der Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI) ist heute Bundeskanzlerin Angela Merkel in Berlin übergeben worden. Es widmet sich den Themen Cybersicherheit, China-Kompetenz und den Innovationsleistungen Ostdeutschlands. Kurzgefasst kommt die Kommission, deren Vorsitz Prof. Dr. Uwe Cantner von der Universität Jena innehat, zu folgenden Ergebnissen:

• Die Gefahr durch Cyberangriffe wächst. Die Cyberbedrohung schwächt die Innovations­aktivität von Unternehmen. Der sehr hohe Bedarf an Cybersicherheitsfachleuten ist zurzeit nicht zu decken. Deutschland steht bei Innovationen in der Cybersicherheit deutlich hinter internationalen Wettbewerbern.
• Deutschland braucht mehr China-Kompetenz, fordert EFI. Der Bestand der deutschen Direktinvestitionen in China ist elfmal so hoch wie der der chinesischen in Deutsch­land. Noch immer gelten Beschränkungen für deutsche Direktinvestitionen in China. Die Wissenschaftskooperationen mit China stellen für deutsche Forschende eine Herausforderung dar. Eine China-Kompetenzstelle für Wissenschaft und Forschung ist notwendig, so das Jahresgutachten.
• Ost- und westdeutsche Unternehmen sind weitgehend auf Augenhöhe, so die Exper­tenkommission. Sie begrüßt die Abkehr von einer besonderen F&I-Förderung ost­deutscher Unternehmen. Der Anteil innovationsaktiver Unternehmen sollte erhöht und Unternehmen sollten bei der Markteinführung von Innovationen unterstützt werden. Es müssen verstärkt Anreize für überregionale und internationale Kooperationen gesetzt werden.

Ausführliche Informationen zu den drei Themenpaketen

Zum Thema Cybersicherheit und den Auswirkungen von Cyberrisiken auf Innovationsaktivitäten

„Die fortschreitende Digitalisierung und digitale Vernetzung bieten neue Angriffspunkte auf innovative Unternehmen. Die Mehrheit der innovativen deutschen Unternehmen in der Infor­ma­tionswirtschaft und im verarbeitenden Gewerbe sieht deshalb einen hohen Schutzbedarf ihrer IT für Innovationstätigkeiten. Außerdem geht über die Hälfte dieser innovativen Unter­nehmen davon aus, dass die Gefahr durch Cyberangriffe auf ihr Unternehmen in den kom­menden Jahren weiter zunehmen wird“, so der Vorsitzende der EFI, Professor Uwe Cantner von der Universität Jena.

Die Innovationsaktivitäten der Unternehmen seien von dieser Gefahr direkt betroffen (siehe Kasten) und es ergäben sich aus Cyberangriffen mittelbar negative Auswirkungen auf das wirtschaftliche Wachstum Deutschlands. „Das gilt insbesondere auch für den Wachstums­beitrag digitaler Zukunftstechnologien wie der künstlichen Intelligenz oder des Internets der Dinge, denn der Erfolg dieser Technologien hängt nicht zuletzt von ihrer Sicherheit ab“, wie Professorin Irene Bertschek vom ZEW Mannheim und Mitglied der EFI erklärt.

Die Cybersicherheit ist wiederum selbst Gegenstand von Innovationen und trägt mit ihren Produkten und Dienstleistungen zu wirtschaftlichem Wachstum und Wohlstand in Deutsch­land bei. Demnach belief sich die Bruttowertschöpfung der deutschen IT-Sicherheitswirt­schaft im Jahr 2017 auf 15,5 Milliarden Euro und machte damit 14,3 Prozent an der gesam­ten IT-Branche aus (108,6 Milliarden Euro). Von 2010 bis 2017 wuchs die Bruttowertschöp­fung in der IT-Sicherheitswirtschaft nominal um durchschnittlich 5,6 Prozent pro Jahr, stärker als die IT-Branche insgesamt oder die Gesamtwirtschaft.

Trotzdem liegt Deutschland bei Patentanmeldungen im Bereich der Cybersicherheit mit einem Anteil von 6,2 Prozent deutlich hinter den USA (33,5 Prozent), Japan (13,7 Prozent) und China (11,6 Prozent) zurück. „Unter den 150 innovativsten Cybersicherheits-Unterneh­men der Welt sind 112 aus den USA, 18 aus Israel und leider nur eines aus Deutschland“, wie Prof. Bertschek feststellt.

„Einer Steigerung der Cybersicherheit – und damit einer Steigerung der Innovationsaktivitäten deutscher Unternehmen – stehen allerdings eine Reihe von Hemmnissen entgegen“, so Pro­fessor Christoph Böhringer von der Universität Oldenburg und Mitglied der EFI. Individuelle Akteure investieren zu wenig in Cybersicherheit, weil sie die positiven Auswirkungen ihres Schutzes für andere nicht berücksichtigen. Nutzerinnen und Nutzer von IT-Produkten wie Hard- oder Software haben nur begrenzt Einsicht in das Sicherheitsniveau, das von Anbietern bereit­gestellt wird. Unternehmen fällt es oftmals schwer, das Risiko eines Cyberangriffs zu quantifi­zieren und daraus folgende potenzielle Schäden abzuschätzen. Ein starkes Hemmnis für mehr Cybersicherheit ist zurzeit der Mangel an Cybersicherheitskompetenz: „Aktuell sind Unterneh­men sowie der Staat bestrebt, Cybersicherheitsfachleute einzustellen. Allerdings“, mahnt Prof. Bertschek, „bleiben entsprechende Stellen für einen langen Zeitraum unbesetzt, weil genau diese Fachleute fehlen“, was insbesondere kleineren Unternehmen zu schaffen macht.

Ausgehend von ihrer Analyse empfiehlt die Expertenkommission der Bundesregierung ein Bündel von Maßnahmen:

Bedarf an Fachkräften und Kompetenzen decken

• Die Vermittlung von Cybersicherheitskenntnissen in der beruflichen Aus- und Weiter­bildung sowie an Hochschulen – mit der Schaffung von Studiengängen zur Ausbildung von Cyber-Expertinnen und -Experten – ist weiter voranzutreiben.

Sicherheit digitaler Infrastrukturen gewährleisten

• Die Zulassung von Komponenten digitaler Infrastrukturen sollte auf Basis von Kriterien erfolgen, die im gesamten europäischen Binnenmarkt gelten. Diese Kriterien sollten technische und nicht-technische Aspekte berücksichtigen und für Anbieter aus EU- und Nicht-EU-Ländern gleichermaßen gelten.
• Die Bundesregierung sollte multilaterale Initiativen wie die Datencloud GAIA-X forcieren, um so Impulse für sichere digitale Infrastrukturen auf nationaler und EU-Ebene zu geben.

Neue Cyberagentur zügig starten

• Die von der Bundesregierung geschaffene Agentur für Innovation in der Cybersicherheit sollte 2020 den Geschäftsbetrieb zügig aufnehmen.

Informationslage zu Cyberbedrohungen verbessern

• Es ist wichtig – insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) – Informations- und Beratungsangebote zur Verfügung zu stellen. Bestehende Programme zur Förderung von Cybersicherheit in KMU sollten auf ihre Wirksamkeit überprüft und an die sich stän­dig verändernde Bedrohungslage angepasst werden.
• Initiativen zur Entwicklung von Mindeststandards und Zertifizierungen bei der Cyber­si­cher­heit – insbesondere auf europäischer Ebene – sollten unterstützt werden. Es ist zu prüfen, ob die bestehenden Meldepflichten zu Cyberangriffen ausgeweitet werden sollen.

Zum Wissens- und Technologieaustausch zwischen Deutschland und China

Der EFI-Vorsitzende Uwe Cantner verweist darauf, dass sich die Volksrepublik China „zu einer der weltweit führenden Wirtschaftsnationen und einem der wichtigsten Handelspartner Deutsch­lands entwickelt“ hat. Die chinesische Regierung arbeite konsequent daran, „durch eine ausgeprägte staatliche Steuerung die regionale und globale Machtposition des Landes zu stärken. Dazu verfolgt sie auch das Ziel, in den kommenden Jahren die Technologiefüh­rer­schaft in entscheidenden Zukunftsbranchen zu erwerben und zum weltweit führenden Inno­vationsstandort aufzusteigen“, betont der Wirtschaftswissenschaftler von der Universität Jena. Deutschland habe ein großes Interesse an guten Kooperationsbeziehungen mit dem aufstrebenden Innovationsstandort China, so Prof. Cantner weiter. Es gebe aber Sorgen, dass durch einseitigen Abfluss von wissenschaftlichem und innovations- oder sicherheits­relevantem Know-how und ungleiche Wettbewerbsbedingungen die wissenschaftliche und wirtschaftliche Leistungskraft Deutschlands geschwächt werden könnten.

Chinesische Direktinvestitionen in Deutschland stark gewachsen

In den letzten zehn Jahren hat der Bestand an chinesischen „Foreign Direct Investments“ (FDI = ausländische Direktinvestitionen) in Deutschland stark zugenommen. Der 2017 erreichte Wert von 7,8 Milliarden Euro lag aber immer noch sehr deutlich unter dem FDI-Bestand in Deutschland aus anderen EU-Ländern (320 Milliarden Euro) und den USA (98 Milliarden Euro).

Die Sorge, dass die Übernahme durch chinesische Investoren deutsche Unternehmen in ihrer Leistungskraft schwächt, erscheint laut der Kommission mit Blick auf die Daten aber bislang wenig begründet. So kommt eine von der Kommission in Auftrag gegebene empirische Stu­die zu dem Schluss, dass sich deutsche Unternehmen, die zu mehr als 50 Prozent oder voll­ständig von chinesischen Investoren übernommen wurden, im Hinblick auf die Beschäftig­tenzahl, den Umsatz und die Patentanmeldungen nach der Übernahme nicht anders ent­wickelt haben, als von anderen internationalen Investoren übernommene Unternehmen. Eine im Auftrag der EFI durchgeführte Datenauswertung zu FuE-Tätigkeiten zeigt, dass Unterneh­men, die von chinesischen Investoren übernommen wurden oder eine chinesische Beteili­gung aufweisen, ihre FuE-Ausgaben und ihr FuE-Personal nicht verringern. Dennoch gibt die Expertenkommission zu bedenken, dass Unternehmensbeteiligungen und -übernahmen durch chinesische Investoren grundsätzlich mit der Möglichkeit einer politstrategischen Einflussnahme verbunden sind.

Politische Hürden für Direktinvestitionen deutscher Firmen in China

Der Bestand deutscher FDI in China hat seit Anfang der 2000er Jahre deutlich zugenommen und erreichte 2017 einen Wert von 86 Milliarden Euro. „Damit waren diese FDI zuletzt etwa elfmal so hoch wie chinesische Direktinvestitionen in Deutschland“, erklärt Professorin Ka­tharina Hölzle vom Hasso-Plattner-Institut an der Universität Potsdam und stellvertretende Vorsitzende der Expertenkommission. Mehrheitsbeteiligungen und Übernahmen chinesi­scher Unternehmen durch deutsche Investoren seien aber nach wie vor die Ausnahme.

„Die Aktivitäten deutscher Unternehmen in China wurden bisher durch Beschränkungen der FDI behindert“, stellt Prof. Cantner fest. Mit dem am 1. Januar 2020 in Kraft getretenen In­vestitionsgesetz sollen die in China bestehenden regulatorischen Hemmnisse für FDI ab­gebaut werden. Es bleibt allerdings abzuwarten, wie diese Lockerungen in der Praxis um­gesetzt werden. Neben den ungleichen Rahmenbedingungen für FDI sehen deutsche Un­ternehmen die Durchsetzung von Rechten an intellektuellem Eigentum auf dem chinesischen Markt weiterhin als eine zentrale Herausforderung an.

Herausforderungen für Wissenschaftskooperationen zwischen Deutschland und China

Mit der wachsenden wissenschaftlichen Bedeutung Chinas ist auch die Anzahl der Wissen­schaftskooperationen zwischen Deutschland und China deutlich gestiegen. „Auch hier stellt sich eine Reihe von Herausforderungen“, konstatiert Prof. Hölzle. Die Auswahl von geeigne­ten institutionellen chinesischen Partnern sowie die Anbahnung und Gestaltung von Koope­rationsverträgen gestalteten sich häufig schwierig. Dazu würden auch mangelnde Sprach- und Rechtskenntnisse sowie kulturelle Unterschiede beitragen. Derzeit gebe es in Deutsch­land keine zen­trale Anlaufstelle, die systematisch Informationen zu Problemen von deutsch-chinesischen Wissenschaftskooperationen sammelt und auswertet, um Forschende zu informieren und aufzuklären.

Mangelnde China-Kompetenz in Deutschland

Nach Einschätzung der Expertenkommission braucht ein produktiver wissenschaftlicher und wirtschaftlicher Austausch mit China Köpfe, die mit der chinesischen Sprache und Kultur gut vertraut sind, die aber auch die Märkte, institutionellen Rahmenbedingungen und politischen Struk­turen dort gut kennen. „Eine solche umfassende China-Kompetenz ist in Deutschland bisher aber kaum anzutreffen“, kritisiert Professor Holger Bonin vom Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit (IZA) in Bonn und Mitglied der Expertenkommission. Dieser Mangel betref­fe Wissenschaft und Wirtschaft. Er sei aber von großen Unternehmen häufig leichter zu be­wältigen als von kleinen und mittleren Unternehmen und von Hochschulen.

Gleiche Wettbewerbsbedingungen für deutsche und chinesische Unternehmen schaffen

Die Expertenkommission empfiehlt der Bundesregierung, sich nachdrücklich für gleiche Wettbewerbsbedingungen bei Direktinvestitionen für deutsche und chinesische Unternehmen einzusetzen. Darüber hinaus befürwortet sie die Pläne des Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi), Unternehmensübernahmen durch ausländische Investoren im Bereich sensibler Technologien umfassender zu prüfen. Dafür sollten die hierbei einbezogenen Technologiebe­reiche zunächst benannt sowie klare und transparente Prüfkriterien entwickelt werden.

Wissenschaftliche Kooperationen mit China zu beiderseitigem Nutzen gestalten

Die Expertenkommission spricht sich ferner für die Einrichtung einer zentralen Kompetenz­stelle zur Beratung deutscher Wissenschaftler aus. Die Kompetenzstelle sollte auch Kapazi­täten vorhalten, um den erhöhten Informations- und Beratungsbedarf von KMU bei deutsch-chinesischen Forschungsprojekten zu decken. Forschung und Lehre, die zum Verständnis von aktuellen politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklungen in China beitragen, sollten gestärkt werden. Hierbei ist auf die Vermittlung von guten Kenntnissen der chinesischen Sprache zu achten. Darüber hinaus sollte es einen intensiven und kontinuier­li­chen Austausch über die Rahmenbedingungen und Perspektiven der Wissenschaftskoope­ration zwischen Deutschland und China geben, der mit den europäischen Partnern abge­stimmt ist.

Zu den aktuellen Innovationsleistungen Ostdeutschlands – auch im Vergleich zu denen Westdeutschlands

Innovationen gelten als wichtige Treiber der gesamtwirtschaftlichen Produktivität und damit der Einkommens- und Wohlstandsentwicklung einer Volkswirtschaft. „Studien zeigen, dass Ostdeutschland den Produktivitätsrückstand gegenüber Westdeutschland seit der Wieder­ver­einigung deutlich verringern konnte: 1991 betrug die Produktivität in Ostdeutschland rund 45 Prozent des westdeutschen Niveaus, 2018 rund 83 Prozent“, wie der Vorsitzende der Exper­tenkommission Prof. Uwe Cantner positiv wertet. Gleichzeitig stellt der Jenaer Experte fest, dass sich diese Angleichung aber deutlich verlangsamt habe. Hierfür seien vielfältige struk­turelle Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland verantwortlich, die nach wie vor vorhanden seien und die sich auch auf die Innovationstätigkeit von Unternehmen auswirkten.

Um den Unterschieden in der Wirtschaftsstruktur zwischen Ost- und Westdeutschland Rech­nung zu tragen und so zu einem aussagekräftigen Vergleich zu kommen, wurden nur solche Unternehmen aus Ost und West miteinander verglichen, die ähnliche Strukturmerkmale auf­wiesen. Prof. Cantner stellt fest: „Werden nur strukturähnliche Unternehmen miteinander ver­glichen, so zeigt sich, dass sich die Innovationstätigkeit ostdeutscher Unternehmen in den vergangenen Jahren der Innovationstätigkeit der westdeutschen Unternehmen weitgehend angeglichen hat.“ Wie der Vergleich zeigt, sind ostdeutsche und westdeutsche Unternehmen bei zentralen Innovationsindikatoren nahezu auf Augenhöhe. „So lassen sich zum Beispiel bei der Innovationsintensität und dem Umsatzanteil mit Produktinnovationen strukturange­glichen kaum mehr Unterschiede zwischen ost- und westdeutschen Unternehmen feststel­len,“ sagt Professorin Carolin Häussler von der Universität Passau und Mitglied der Exper­tenkommission. „Ein klarer Aufholbedarf ostdeutscher Unternehmen besteht hingegen noch bei der Aufnahme von Innovationsaktivitäten und der Einführung von Innovationen in den Markt“, führt sie aus.

Darüber hinaus zeigt die Analyse, dass ostdeutsche Unternehmen im Rahmen ihrer Innova­ti­onsprojekte häufiger kooperieren als westdeutsche Unternehmen. Dabei sind ihre Koopera­tionen allerdings häufiger regional und weniger international ausgerichtet.

Daraus resultieren folgende Empfehlungen der EFI:

• Eine wichtige Aufgabe der F&I-Politik des Bundes ist es, die Position Deutschlands im globalen Wettbewerb zu stärken. Daher sollte der Fokus der F&I-Politik auch weiterhin auf der Förderung exzellenter Innovationsprojekte in Ost- und in Westdeutschland
• Die Expertenkommission begrüßt, dass die Bundesregierung nach Auslaufen des Soli­darpakts II von einer besonderen F&I-Förderung ostdeutscher Unternehmen absieht. Sie erachtet eine F&I-Förderung strukturschwacher Regionen für sinnvoll, die sich an regio­nalen Merkmalen und nicht an Grenzen von Bundesländern orientiert. Auch bei dieser Förderung sollte nach Exzellenzkriterien ausgewählt werden.
• Darüber hinaus befürwortet die Expertenkommission eine innovationsorientierte Struktur­politik. Diese fördert etwa über Infrastrukturmaßnahmen die Potenziale struktur­schwa­cher Regionen und soll darüber deren Innovationsbereitschaft und -fähigkeit insgesamt erhöhen.
• Um mehr Unternehmen in strukturschwachen Regionen zu Innovationsaktivitäten zu motivieren, sollten Unternehmen ohne FuE stärker in die F&I-Förderung integriert werden – auch durch Unterstützung von nicht-technischen und sozialen Innovationen.
• Die Expertenkommission empfiehlt, die F&I-Politik zukünftig stärker darauf auszurichten, Unternehmen in strukturschwachen Regionen bei der Markteinführung von neuen Pro­dukten und Dienstleistungen zu unterstützen, um so die Innovatorenquote zu erhöhen. Dies gilt insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen.
• Die Expertenkommission erachtet die regionale Vernetzung von Innovationsakteuren als wichtig. Sie regt jedoch an, in der F&I-Förderung ein höheres Gewicht auf überregionale und internationale Kooperations- und Vernetzungsformen zu legen.

Die Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI)

Die Expertenkommission Forschung und Innovation (EFI) mit Sitz in Berlin leistet seit 2008 wissenschaftliche Politikberatung für die Bundesregierung und legt jährlich ein Gutachten zu Forschung, Innovation und technologischer Leistungsfähigkeit Deutschlands vor. Wesent­liche Aufgabe der EFI ist es dabei, die Stärken und Schwächen des deutschen Innovations­systems im internationalen und zeitlichen Vergleich zu analysieren und die Perspektiven des Forschungs- und Innovationsstandorts Deutschland zu bewerten. Auf dieser Basis entwickelt die EFI Vorschläge für die nationale Forschungs- und Innovationspolitik.