Jun.-Prof. Dr. Anika Klafki

"Jeder Eingriff in die Freiheitsrechte muss verhältnismäßig sein"

Interview zum Thema Ausgangssperren mit Anika Klafki, Juniorprofessorin für Öffentliches Recht
Jun.-Prof. Dr. Anika Klafki
Foto: Anne Günther/FSU
  • Corona

Meldung vom: 23. März 2020, 12:01 Uhr | Verfasser/in: Till Bayer

Die Corona-Pandemie legt das öffentliche Leben lahm. Nach Italien, Frankreich, Belgien und Österreich haben mittlerweile auch Kommunen in Deutschland und einzelne Bundesländer (Bayern) eine allgemeine Ausgangssperre verhängt. Aber ist das rechtlich überhaupt zulässig? Anika Klafki, Juniorprofessorin für Öffentliches Recht der Universität Jena sieht das im Moment jedenfalls kritisch. Weder das Infektionsschutzgesetz, noch die polizei- und katastrophenrechtlichen Gesetze halten bislang entsprechende Befugnisnormen bereit. Nötig wäre eine Gesetzesänderung durch den Bundestag, so die Juristin.

 Seit dem Wochenende gilt nun auch in Jena ein „Betretungsverbot für öffentliche Orte“. Auf welcher rechtlichen Grundlage ist eine solche Ausgangssperre in Deutschland überhaupt möglich?

Man muss zunächst zwischen echten Ausgangssperren, die das Verlassen des Hauses ohne triftigen Grund ganz untersagen, und Ansammlungsverboten unterscheiden. Alle diese Maßnahmen werden zur Zeit auf § 28 Infektionsschutzgesetz (IfSG) gestützt. Nach § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG können zur Bekämpfung von Infektionskrankheiten Ansammlungen und politische Versammlungen verboten werden. Außerdem dürfen die Behörden nach § 28 Abs. 1 S. 1 IfSG die „notwendigen Maßnahmen“ treffen. Eine solche „Generalklausel“ kann aber keinen schwerwiegenden Grundrechtseingriff wie eine Freiheitsbeschränkung legitimieren. Nach der sogenannten „Wesentlichkeitstheorie“ des Bundesverfassungsgerichts braucht man dafür eine speziellere Rechtsgrundlage. Nach dieser Theorie sind die Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit eines Gesetzes umso höher, je stärker Grundrechte von Bürgern beschränkt werden.

Ich halte daher die Ausgangssperre, die in der Stadt Mitterteich verhängt wurde, die keine Ausnahme für das alleinige Verlassen des Hauses vorsah, für rechtswidrig. Für so einschneidende Maßnahmen muss das Infektionsschutzgesetz verändert werden (näher dazu Klafki, juwissblog). Zudem gilt für jedes Staatshandeln, dass es verhältnismäßig sein muss. Selbst der Gesetzgeber darf nur Maßnahmen erlauben, die geeignet, erforderlich (=kein gleich geeignetes, milderes Mittel) und in Abwägung der betroffenen Grundrechte angemessen sind, um ein legitimes Ziel zu erreichen. Angesichts der Tatsache, dass selbst Virologen es für unbedenklich halten, alleine oder zusammen mit Personen des eigenen Hausstandes das Haus zu verlassen, sind bei allgemeinen Ausgangssperren Zweifel angebracht, ob sie überhaupt geeignet sind, die von Infektionskrankheiten ausgehenden Gefahren zu bekämpfen.

Das in der Stadt Jena geltende „Betretungsverbot für öffentliche Orte“ erlaubt dagegen ausdrücklich, öffentliche Orte alleine, zu zweit, mit Personen, die im gemeinsamen Haushalt leben, oder mit Haustieren zu betreten. Es handelt sich daher nicht um eine Ausgangssperre, sondern um ein sehr eng gefasstes Ansammlungsverbot. Man kann die Maßnahme nach meiner Ansicht daher gerade noch auf § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG stützen.

Und was ist mit anderen gesetzlichen Regelungen, z. B. Notstandsklauseln? Ermöglichen die eine generelle Ausgangssperre?

Auch andere Gesetze erlauben keine generelle Ausgangssperre. Eine Notstandsklausel, die Notverordnungen der Regierung erlauben würde, ist im Grundgesetz nicht vorgesehen. Nur für den Verteidigungsfall oder wenn die freiheitlich demokratische Grundordnung in Gefahr ist, gibt es spezielle Befugnisse. Das trifft aber beides für die Corona-Pandemie nicht zu. Dass man in unserer Verfassung keine weitreichenden Notstandsklauseln verankert hat, halte ich – insbesondere vor dem Hintergrund unserer Geschichte – für richtig. Naturkatastrophen und Seuchen sind kein Grund, die liberale Demokratie und den Rechtsstaat außer Kraft zu setzen. Man muss auch bedenken, dass Notstandsklauseln von autoritären Politikern missbraucht werden können, um Diktaturen zu errichten.

Wer in Jena ohne zulässigen Grund das Haus verlässt, dem drohen Bußgelder und Strafen. Wie hoch kann die Bestrafung ausfallen?

In Jena kann man noch mit Angehörigen des eigenen Hausstandes Spazierengehen und Sport treiben. Das ist weit gefasst, so dass man sich keine Sorgen machen muss, wenn man das Haus verlässt. Lediglich Ansammlungen mit anderen Personen sind verboten. Bei Zuwiderhandlung drohen bis zu 2 Jahre Freiheitstrafe oder Geldstrafe (§ 75 Abs. 1 Nr. 1 IfSG). Führt die Zuwiderhandlung zu einer Weiterverbreitung der Krankheit, so droht eine Strafe von 5 Jahren Haft und Geldstrafe (§ 75 Abs. 3 IfSG). Anders ist das aber, wenn man aus einem Risikogebiet kommt. Dann hat man sich – laut aktuell geltender Allgemeinverfügung – für 14 Tage zu Hause zu isolieren. Verstößt man hiergegen, so kann nach § 73 Abs. 1a Nr. 6 IfSG ein Bußgeld in Höhe von bis zu 25.000 Euro verhängt werden. Verbreitet man die Krankheit dadurch weiter, so droht nach § 75 IfSG eine Freiheitsstrafe von bis zu 5 Jahren oder Geldstrafe.

Kann die Bundeswehr mobilisiert werden, um Ausgangssperren zu überwachen?

Nach Art. 35 Abs. 2 GG kann ein Land Unterstützung durch den Bundesgrenzschutz und durch die Bundeswehr anfordern. Derzeit bereitet die Bundeswehr allerdings eher medizinische Unterstützungsmaßnahmen durch Feldlazarette vor. Soldaten einzusetzen, um Ausgangssperren zu überwachen, halte ich für keine gute Idee. Wir müssen aufpassen, bei all der begründeten Sorge vor der Weiterverbreitung des Virus, nicht zu einem faschistoiden Hygienestaat zu werden (s. dazu schon Heinig, Verfassungsblog).

Viele Maßnahmen, die in den zurückliegenden Tagen beschlossen worden sind, haben die Länder und Kommunen entschieden: die Schließung von Schulen, von Gastronomie und Läden und nun eben Ausgangsbeschränkungen. Wäre es nicht notwendig, dass solche Maßnahmen bundesweit einheitlich und verbindlich durchgesetzt werden?

Das wäre sicher sinnvoll, da Viren ja nicht an Bundeslandgrenzen halt machen. Gem. Art. 83, 84 GG sind aber die Länder für den Vollzug des Infektionsschutzgesetzes zuständig. Der Bund kann also keine Maßnahmen erlassen. Aktuell arbeiten Bund und Ländern eng zusammen. In der Ministerpräsidentenkonferenz werden die Maßnahmen gemeinsam beraten, sie beruht aber auf der Freiwilligkeit der Länder. Infektionsschutzrechtliche Maßnahmen wie Schulschließungen und Ansammlungsverbote können nicht bundesweit erlassen werden; zumindest noch nicht. Art 85 Abs. 5 GG besagt, dass der Bundesregierung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, die Befugnis verliehen werden kann, den Ländern für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen. Laut Presseberichten wird gerade ein Gesetzesentwurf vom Bundesgesundheitsministerium ausgearbeitet, das dem Bund solche Befugnisse im Kampf gegen Corona verleihen soll. Auch soll das Gesetz weitere Maßnahmen zur Virusbekämpfung enthalten. Noch ist der Referentenentwurf dieses Gesetzes nicht veröffentlicht worden; das Gesetz soll aber schon diese Woche im Bundestag diskutiert werden.

Für wie sinnvoll halten Sie denn Ausgangssperren?

Ich halte Ansammlungsverbote für sinnvoll. Menschen zu verbieten, allein oder mit Angehörigen des eigenen Hausstandes ins Freie zu gehen, halte ich dagegen für unsinnig und damit auch – mangels Geeignetheit zur Gefahrbekämpfung – für rechtswidrig. Anstatt immer weiter in die Bewegungsfreiheit der Menschen einzugreifen, fände ich es sinnvoll, darüber nachzudenken, die Arbeit in Großraumbüros zu untersagen. Krankheitserreger verbreiten sich in geschlossenen Räumen schneller als an der frischen Luft.

Das wirft die Frage auf, wie der Begriff Ausgangssperre überhaupt definiert ist? Darf ich mit dem Hund raus, mit den Kindern auf der Grünfläche vor dem Haus spielen? Wie sind solche Dinge konkret geregelt?

Da es Ausgangssperren im derzeitigen Recht gar nicht gibt, findet man auch keine Definition dazu. Im Moment sehen die von den Ländern und Landkreisen und kreisfreien Städten erlassenen Allgemeinverfügungen alle eigene Ausnahmekataloge vor. In Bayern besagt der Katalog u. a., dass man mit Haustieren vor die Tür gehen kann, wenn das notwendig ist. Auch darf jeder einkaufen oder zur Arbeit gehen. Auch Joggen und Spazierengehen ist laut der landesweiten Allgemeinverfügung erlaubt, anderes gilt aber – rechtswidriger Weise – in Mitterteich. Insgesamt greifen all diese Allgemeinverfügungen sehr stark in die Freiheitsrechte des Einzelnen ein. Es ist für die Menschen auch nicht einfach, die jeweils für sie geltenden Bestimmungen im Netz zu finden. Das verunsichert die Menschen stark – man weiß nicht mehr, was erlaubt ist und was nicht. Ein bundeseinheitliches Vorgehen wäre aus meiner Sicht sehr wichtig!

Wie sieht es im internationalen Vergleich aus? Fehlen in anderen Ländern auch gesetzliche Regelungen?

Ich kenne nicht alle Rechtssysteme Europas mit Blick auf diese sehr spezielle Materie. Was die Kompetenzordnung betrifft, sind andere föderale Staaten meines Erachtens besser aufgestellt als Deutschland. Die Schweiz sieht im sogenannten „Epidemiengesetz“ zumindest stärkere Bundeskompetenzen vor. Österreich hat kurzerhand das „Covid-19-Gesetz“ erlassen, wo ergänzende Ermächtigungen für diese spezielle Pandemie aufgeführt sind. Auf Grundlage dessen wurde dort eine Ausgangssperre beschlossen. Ein solches Gesetz könnte auch in Deutschland kurzfristig umgesetzt werden.

Halten Sie das Fehlen eines Bundesgesetzes als Rechtsgrundlage für Ausgangssperren für ein Versäumnis? Oder konnte man solch einen Fall wie die Pandemie jetzt einfach nicht vorhersehen?

Meiner Meinung nach hätte man sich zumindest die Frage nach der Zuständigkeit, etwa ob man eine Koordinierungskompetenz des Bundes einführt, früher überlegen können. Allerdings konnte sich wohl niemand das Ausmaß der Krise vorstellen. Und kaum jemand hätte noch vor wenigen Monaten gedacht, dass wir mal über Ausgangssperren in Deutschland diskutieren. Auch in der jetzigen Situation muss aber mit Augenmaß gehandelt werden. Politischer Aktionismus ist Fehl am Platze. Jeder Eingriff in die Freiheitsrechte der Bürger muss – auch in der Krise – verhältnismäßig sein: also geeignet, erforderlich und angemessen. Wir sollten uns bewusst machen, dass es auch noch eine Zeit nach Corona geben wird. Wenn wir auch dann noch in einer Demokratie leben wollen, sollten wir mit Begriffen wie „Ausnahmezustand“ oder Parolen wie „Not kennt kein Gebot“ sehr vorsichtig sein.

Kontakt:

Anika Klafki, Juniorprof. Dr.
Telefon
+49 3641 9-42225
Fax
+49 3641 9-42222
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